【内容提要】教育改革在其推进过程中会因制度冲突而引发制度阻力问题。教育制度的冲突表现在各种教育制度之间、正式的教育制度与非正式的教育制度、教育制度与制度背景以及教育改革的理念与制度建设等方面。教育改革的制度阻力既与不同的教育制度产生实践影响力的变化速度、可移植性、功能和机制上的差异等有关，也与教育制度所要服务与实现的教育价值追求之冲突有关。推进教育改革，消除教育改革的制度阻力，需要理性地分析教育制度内含的教育价值追求、教育理念的制度化，并设计出基本的教育制度。
【关 键 词】教育改革/教育制度/制度冲突/制度阻力
【作者简介】周兴国，安徽师范大学教育科学学院教授；辛治洋，安徽师范大学教育科学学院副教授。（安徽 241000）
[中图分类号]G522 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2009)01-0018-05
阻力问题是教育改革与理论研究的重要问题。20世纪以来，人们在对世界各国教育改革进行反思时发现，诸多改革鲜有完全成功者。①之所以出现这种结局，与教育改革进程中存在诸多阻力有着不可分割的关系。②本文试图从制度冲突的视角，对影响更为深远的因制度冲突引发的教育改革制度阻力问题进行审视，并提出有关消除制度阻力的原则性建议。
一、制度冲突引发的教育改革阻力
任何教育改革都是一种尝试改变教育现状的实践活动。当此活动遇到某些教育组织或个体试图维持现状时，教育改革的阻力也就此产生了。就制度层面而言，当教育改革者试图通过建立新的制度来激励和约束人们的行为时，原有制度又往往让人们做出试图维持现状的策略选择。我们将这种现象称之为教育改革的制度冲突。
教育改革的制度冲突是指，由于对应同一行为的不同教育制度安排在作用方向上不一致，在行为规范上存在相互矛盾和抵触之处，使得制度系统不能发挥应有的规范行为和传递信息的作用，并使得人们无所适从、行为紊乱。教育改革中出现制度冲突会导致一种会对个体行为产生影响的实践张力。当这种张力达到一定限度的时候，它就会在实践中以阻力的形式表现出来，形成教育改革的制度阻力。在这种情况下，即使通过强制的行政权力推进教育改革，所存在的制度阻力也会通过各种方式而阻碍着或抵消着改革的效果。不同制度之间的冲突主要表现在以下几方面。
一是由正式制度之间的冲突而产生的阻力。由于制度设计本身存在着诸多两难，诸如价值选择所面临的困境，由此而导致制度之间相互冲突，从而产生教育改革的制度阻力，影响教育改革实施进程。有研究者以民办教育为例指出，国家虽已出台《民办教育促进法》等法律法规，但其中仍存在很多冲突和不完善之处，如，民办教育合理回报与教育非营利性的冲突，将民办学校定义为民办非企业单位，与《民法通则》将法人分为“企业法人、事业法人、社会团体法人和机关法人”而没有“民办非企业”类别之间的冲突。后一冲突则导致民办学校教师得不到公办学校教师同等的社会保障。可以说，民办教育在发展过程中所遇到的种种困境，与这些冲突的制度设计不无关系。③实际上，在教育改革实践中，因制度之间的冲突带来的阻力比比皆是。中考与高考的改革可以说是制度冲突的最集中的反映。有关考试改革之新方案的不断提出，以及各种考试方案在执行过程中所产生的引人注目的负面效果，都需从制度冲突的角度来审视才能真正找到问题的根源。如，某市为减缓“一考定终身”的压力，在升高中、大学两个阶段考试中，实施“多次考试、分层设考”方案。但由于“普通高中”和“职教类三校”之间的区别，人们不愿意接受过早分流，所以中考通过“两考分离”实行“分层设考”的试点遭遇阻力。“普高热”使得学生仍处在学业和心理负担过重的“怪圈”中。④在这里，“普通高中”和“职教类三校”的区别，本身就是制度设计的结果。考试改革遭遇到了其他有关教育制度的阻力。
二是改革推行的教育制度与社会的其他制度之间的冲突产生的阻力。社会的其他制度是教育制度对于个体行为和学校组织行为发生现实效力的基础和条件。社会的其他制度虽不直接涉及教育或仅与教育相关，但它们的存在却对人们的行为产生了重大影响，以至于教育改革所欲推行的制度在它面前显得无足重轻。因此，成功的教育改革就需要在教育制度和社会制度之间形成某种契合和匹配，否则最终对个体乃至组织行为产生影响的，将是社会制度而不是因改革而设计的新的教育制度。然而，不可否认的是，由于改革者所惯常采用的封闭思维模式，使得把对教育问题的解决仅局限在教育系统内部，而无视教育系统赖以运行的社会因素，从而导致这样的倾向，即教育问题只是教育的问题，可以通过对教育系统内部构成因素的调整与改变而获得解决。该封闭思维方式没有看到，教育问题从根本上不过是社会问题在教育中的表现或反映。因此，不将社会的其他制度因素考虑进来，也就不可能切实解决教育中的问题。20世纪80年代以来，政府所进行的中小学教师聘任制改革，在相当长的时间内之所以没有达到其预期效果，一方面固然是制度对个体行为产生影响有一个时间差，但因教师聘任制而带来的有关教师流动等问题，却并非是教师聘任制本身所能解决的，它更多的是与教师的培养制度、福利制度、户籍制度、人事档案制度、社会保障制度等这些背景制度紧密地联系在一起。
三是正式制度与非正式制度之间的冲突产生的阻力。有关教育的正式制度是国家或社会有意识建立起来并公布的各种教育制度，如，成文的教育法律法规、教育政策等。而各种非正式制度是指人们在长期教育生活中逐步形成的有关教育的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等，它们是对人们行为产生非正式约束的规则。参与教育活动的人们总是既受到正式制度的影响，也受到各种非正式制度的影响。在特定的前提条件下，人们的教育活动可能更多的是与各种非正式的制度保持某种一致性，而弃正式制度的要求于不顾。教育改革之所以产生各种表现的阻力，很多是由正式制度与非正式制度之间的相互冲突所致。素质教育的推行是一个非常典型的例证。各级政府就有关素质教育的推进颁发了为数不少的规范性要求，然而由于其理想的价值追求和实用的文化观念及现实的价值追求等存在诸多冲突，因而使得素质教育在其推进过程中步履维艰。
四是因教育改革中的“理念与制度冲突”而产生的阻力，通常表现为教育理念与教育制度之间存在着“理念与制度的矛盾”、“理念与制度的脱节”和“理念与制度的错位”等。“理念与制度的矛盾”是指现行的教育制度是旧的教育理念的反映，新的教育理念并没有形式化为相应的教育制度。“理念与制度的脱节”是指教育制度的改造与创新滞后于教育理念的确立，致使整个教育实践缺乏制度跟进。其实际表现即与新的教育理念相对应的教育制度存在着缺失现象。高校扩招就是典型个案。1999年全国高校扩招了48％，全国普通高校招生规模从1998年的108万人扩大到159万人，然而，由于扩大规模的辅助性政策和措施跟不上，由此引发的问题接踵而来。“理念与制度的错位”是指教育制度的改造与创新并不是以教育改革的理念为依据，而是以某些隐性的教育理念和价值追求为依据，立足于追求教育改革理念之外的利益。如，理念上标榜教育公平，制度上则追求教育效率；理念上标榜教育合作，制度上突出教育竞争等。教育制度与教育改革理念之间存在的矛盾、脱节与错位现象，其实质是教育改革在实施过程中没有或缺少以新的理念为指导的制度创新与制度建设，它有各种不同的表现，诸如，素质的理念与突出知识传递的教学管理制度之间的冲突、发展的理念与基于结果的教学评价制度之间的冲突、平等的理念与教学过程中强调传统与权威的制度之间的冲突、集体的理念与突出学生个体学业成绩的制度之间的冲突、教师即研究者的理念与突出教师升学率的评价制度之间的冲突、校本的理念与非校本的或政府主控的管理制度之间的冲突、教育交往的理念与学校教学常规管理制度之间的冲突，等等。教育改革的理念与教育制度之间的冲突，导致理念难以化为行动，由此而产生的阻力制约着教育改革的进程。
