地方政府财政危机的国际经验综述(2)

　　（三）地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的自利性行为。
　　这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动，这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投资项目。在地方政府决策正确，管理得当的前提下，这些项目无疑是有益的，而这些投资项目一旦失败，地方政府就必须承担损失。在政府间关系界定科学合理的国家，这种损失由地方政府自己承担，但在很多国家，上级政府实际上是在为下级政府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候，即地方政府不能保障工资、奖金和失业救济，或者地方政府变得不能提供最低水平的公共服务时，迫于社会压力可能迫使中央政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德风险问题：地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机，因为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。
　　日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务从来没有被豁免，而是由中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。虽然在2006年，日本为控制地方负债建立了一个“咨询体系”以取代原地方政府举债批准体系，但事实证明，只要中央政府的这一担保机制存在，那么地方政府行为中的道德风险就不可避免。
　　二、地方财政危机的应对措施
　　（一）地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。
　　一般而言，地方各级政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产。无法支付工资薪金、养老金、合同款项、债务的本金或利息都是政府破产的证据。
　　与企业和个人的破产立法不同，联邦以下各级政府的破产程序不包括为偿付债权人的债权而清算 政府资产的内容。地方政府破产程序的目的是强迫地方政府进行负责的财政行为，而不是关闭地方政府，停止其运行。对于那些无力支付的政府，破产给他们提供了扭转困境和恢复财政健康状况的时间。
　　（二）财政紧急控制地方政府破产是一种只有在财政管理严重不善的情况下才使用的激烈措施。另一种较为温和的方法是实施财政管理紧急控制，在这种情况下，上级政府通过特别控制手段，减少由于地方政府管理不善导致的财政和经济危害。例如在美国，20个州拥有对处于财务危机中的市政府进行帮助和控制的法律条款。
　　美国对州财政紧急状况的确定以一系列客观标准为基础，例如，联邦以下各级政府在连续两年无法支付债务或没有充足的资金弥补预算赤字。当财政紧急状况发生时，上级政府建立一个委员会对州政府或地方政府进行监管和提供技术帮助。联邦以下各级政府和监管委员会联合制定一个计划，支付所有债务、养老金和其他必须履行的支付项目，同时通过减少相对次要的预算项目以消减支出。
　　与破产选择相比，紧急委员会被授权改变地方政府所作出的财政决定，这会使地方政府丧失更多的地方控制权。
　　三、地方财政危机的防范
　　地方财政危机的防范主要表现为相关体系的建设。一个健全而又严格执行的财政体系对于财政安全至关重要。因此，从某种意义上说，地方财政危机的防范涉及到整个国家财政体系的建设与完善。下面我们对几个最直接关系到地方财政安全的方面进行讨论。
　　（一）财政预警体系的建立加强监控是防范地方财政风险的前提。
　　建立一个预警体系以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个体系可被用于对地方政府财政状况的评级并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。此外，在很多发展中国家，地方债券市场和私人信用评级体系没有发展起来，地方政府不受制于市场规则，很多国家地方财政运行缺乏透明度的境况加剧了地方政府财政行为的草率。这些问题的大量存在，进一步说明了加强中央政府对地方财政进行监控的必要性。