地方政府财政危机的国际经验综述(3)

　　例如，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合所规定的三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官（也是该委员会的成员）必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。为配合这项改革，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，这也减少了改革的相关成本。
　　俄亥俄州模式虽然结构精细，并有一个很明确的设计目标——提供早期预警，但却有着很明显的局限性：
　　（1）财政监控体系中所使用的风险指标基本上是静态的，他们并不反映政府收入、支出和债务的动向，因此，不能对财政的稳定性进行直接的评估；
　　（2）一个更大的缺点在于大多数指标是基于传统财政账户——政府现金流量和直接债务，它们不能或者仅仅在一个很小的限度内反映政府的或有负债。
　　或有负债不纳入到地方政府财政风险评估的范围通常是因为，在大多数情况下，数据很难收集甚至根本不存在。而澳大利亚和新西兰是为数不多的开发出计算和报告地方政府或有负债的两个国家。下面我们以澳大利亚维多利亚州为例简要说明澳大利亚地方政府财政预警体系。
　　澳大利亚维多利亚州政府要求国库在其向议会和公众提交的年度和半年度预算中提供一个关于地方财政的风险评估，该评估应当包括所有可能对财政成果产生显著影响的因素，具体包括：
　　（1）经济参数的变化，比如雇佣、薪水、物价以及利率；
　　（2）与不确定事件的发生相关的财政风险，这种风险会影响到特定收入或支出，但是其可能性和发生时间又是不确定的；
　　（3）由地方政府担保所产生的不确定的或有负债转化为现实负债。
　　1999年到2000年中期财政报告的风险陈述讨论了大量来自政府或有负债的可计量或不可计量的事件。这些事件包括对政府的法律诉讼、政府担保、环境损害以及对公共服务需求的可能变化，例如：
　　（1）州征税办公室存在大约9300万美元的或有负债，该或有负债产生于针对最高法院1998年的一项决定的诉讼；
　　（2）在1994年5月，公共交通公司与OneLink协会签署了一项为期十年的合同，由该协会负责为公共交通公司提供自动化票务服务。国库对公共交通公司向服务提供者履行支付服务费用的义务作出了担保。服务提供商有权索取因为公共交通公司私有化或公共交通改革而产生的损失；
　　（3）有些政府财产被认为是潜在的污染源，虽然该州并未在法律上规定政府应承担任何与此相关的义务，政府仍将承担为治理污染、恢复环境而可能发生的支出；
　　（4）公共事业部门提供的关键服务，比如，对公共医院的急救服务的需求强势增长，这样政府就应向这些组织提供计划外的资金。
　　（二）政府间关系的调整政府间关系的调整应当包括两个方面：一方面是财政资源在各级政府间的合理分配；另一方面是上下级政府间责任承担的有序界定。
　　责任的承担应该是以相应的权力为基础，因此责任的承担应以财政资源的分配为基础，政府间财政资源的分配一般有两种方式。一是在各级政府间合理分配税源，赋予地方政府合理的征税权力i在发达的市场经济国家，一般而言，地方政府至少可控制一个税种的税率。比如，新西兰地方税税率在选民意见的基础上由地方政府决定。美国州、地方政府一般都有自己独立的税收体系和主体税种，通常州政府以销售税为主体而地方政府以财产税为主体。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门的限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。另一方面就是政府间合理的转移支付。在发达国家，政府间的转移支付大都根据客观透明的公式来计算。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13％来自联邦政府的转移支付，20％来自州政府。除此之外，很多地方政府来源于上级政府转移支付可支配收入的部分达30％左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85％是按公式法确定的。