首先，要使教育改革的制度阻力降低到可能的限度内，教育改革者就必须厘清教育改革推行的制度与现行的教育制度之价值追求。罗尔斯在论述有关制度的形式正义问题时指出：“一个社会体系即使其各种制度单独地看都是正义的，但是从总体上说它却是不正义的，这种不正义是各种制度结合成一个单独的体系时所产生的结果。其中一种制度可能鼓励或辩护为另一种制度所否认或无视的愿望。”⑦罗尔斯的论述让我们能够看到这样的思想，即制度之间所内含的价值观念可能是相互冲突的。社会组织如此，教育改革也是如此。单个地看，每一种与基础教育相关的制度都可能是好的，然而，结合成制度体系时，它们就可能会产生各种制度所不希望出现的后果。
教育改革对于制度的内核——教育价值观念——进行理性的分析和研判，涉及我们在上文中所提到的在教育改革实践中可能存在的几个方面的制度冲突。一是要认识到，推进教育改革的一项重要任务就是对教育改革所涉及的各种相关的制度，如，教育改革由以发生的制度背景、教育改革所欲取代的教育制度以及暂时不能废置、作为权宜之计而必须保证的教育制度等，进行观念层面的、价值层面的以及行动层面的理性分析，确定其内含的价值内核和理想追求。所有不同层面的分析最后都要落实到制度的层面。在此基础上将教育改革所欲推行的制度及其价值内核与分析的结论进行比较研究，从而发现两者之间可能存在的差异与对立。
其次，应当以教育改革欲推行的价值理念来引导教育改革的制度设计。这绝不仅仅是一个转变教育观念的问题，也不仅仅是一个树立新的教育理念的问题，而是要将新的教育观念或教育理念固化为结构性制度的问题。教育改革理念制度化是制度内含的价值分析之后需要进行的一项工作。理念的制度化包括改革理念的制度化与教育理念的制度化两个方面。应该注意的是，理念的制度化仍然会面临制度的冲突问题。因此它必须是基于制度的价值内核之分析后才能进行的。一方面，要充分考虑到制度化后的正式的教育制度与非正式的教育制度的关系。实际上，当正式的教育制度体系内部没有不相容或相互冲突的情况发生时，正式的教育制度才有可能发挥对非正式的教育制度的规范作用。然而，这并不意味着正式的教育制度就是单纯地对非正式的教育制度之否定，毋宁说它在更大的程度上是对非正式的教育制度之规范与引导。任何正式的教育制度设计都不能不考虑非正式的教育制度对于个体教育行为的约束与激励价值。它们在日常的教育生活中是如此的被内化，以至于这些非正式的教育制度已经化为人们行动的前提预设、思维方式和行为方式。试图通过完全地否定非正式的教育制度而实现某种教育理念，最多只能表明人们的理性狂妄。正式的教育制度与非正式的教育制度之间的这种相互制约的关系也向人们宣示着这样的道理，谨慎而稳妥地开展教育改革，乃是教育改革的基本态度。因此，由于教育改革所推行的教育制度都带有强制性的特征，而非正式的制度都是人们在教育实践中经过千百万次试错式地改进演化而来的，它包含大量经过精炼和检验的先人智慧，它们早已被人们所熟习并内化，因此它几乎不需要执行成本。由于内在制度具有这样一些优势，所以教育改革在推进新的教育制度时应当将行政强制的制度嵌入与诱致性的制度变革有机地结合起来。
第三，教育改革如果要克服制度冲突及其阻力，就需要有一个最基本的价值理念来统领教育制度体系的安排与设计。而此基本的理念不仅应当符合国家发展的时代之需，而且也要与人民群众的基本利益之需保持高度的一致。从教育制度与教育利益的关系角度看，制度冲突也往往意味着人们的教育利益之间的冲突。这种冲突往往虽然较之上述冲突更具有根本性，可以通过基本的教育制度之合理设计来加以解决，但在解决教育改革中的制度冲突以及由此而带来的阻力问题中不对利益冲突给予足够的关注，那么它们所产生的抗拒力无论在广度和力度上都要超过其他方面的制度阻力。作为教育改革制度设计的基本理念应该是整个社会发展与变革的基本理念。基本的价值理念之确定不只是教育改革哲学要考虑的问题，而且是政治哲学、道德哲学以及社会哲学进行合理辩护在教育中的推演。当社会内外部环境发生变化而引发出社会基本的价值理念的调整时，这种调整也应当及时地反映到教育之中，并应该成为主导教育改革的核心理念。概言之，基本的教育制度之合理设计需要预先确立基本的教育价值理念，以确保现实生活中的教育各方不仅能够获得平等的教育权利，而且也保证教育各方即使是在不平等的教育中既能够保证社会共同善的实现，又保证教育各方的利益之实现，从而从根本上消除引发教育制度冲突的核心因素。
注释：
①迈克尔·富兰.变革的力量——透视教育改革[M].中央教育科学研究所，加拿大多伦多国际学院，译.北京：教育科学出版社，2000：8.
②相关研究如，挪威学者波尔·达林在通过对几个国家的教育改革研究案例分析中发现，教育改革过程中至少存在四方面的阻力，即价值阻力、权力阻力、实际阻力和心理阻力。参见：波尔·达林.教育改革的限度[M].刘承辉，译，重庆：重庆出版社，1991：32。联合国教科文组织的负责人库姆斯也认为，在教育改革过程中存在着各种各样的阻力。库姆斯指出，“只要对教育系统的任何一个层次粗粗看一下，就可以看出对改革的无数实际的或心理的阻抗。物质上的阻抗体现在缺乏资源和设备上；行政管理上的阻抗体现在规章制度和议事程序上；哲学上的阻抗表现在对理想的目的或目标持不同的观点；心理上的阻抗表现在个人的感情、态度和信念上。参见：A·W·库姆斯.教育改革的新假设[G]//瞿葆奎.教育学文集·国际教育展望.北京：人民教育出版社，1993：278.我国学者程培杰、马健生等认为，教育改革中存在着文化阻力、社会阻力、组织阻力和心理阻力等。参见：程培杰，马健生.试论教育改革阻力的来源[J].比较教育研究，2001，6.
③《教育发展研究》编辑部.认识分歧与制度冲突：制约我国民办教育发展的重要因素——吴华教授访谈录[J].教育发展研究，2008，2.
④“考试社会问题与对策”课题组(葛大汇执笔).改革试验中的问题——上海高考、中考问题调研综述[J].教育发展研究，1999，6.
⑤青木昌彦.比较制度分析[M].周黎安，译.上海：上海远东出版社，2001：19.
⑥奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].毛寿龙，译.上海：三联书店，2000：1.
